在海南三亚市，崖州区南滨居民委员会转发了一份区政府文件，其内容是：居委会辖区的大部分住宅小区因不能确定“业主”身份，购房者没有拿到产权证，无法成立“业主委员会”，所以全部组建设立物业管理委员会，代替业主委员会开展工作。这份文件引起小区业主的强烈不满，于是，以袁某英为代表的小区居民将发文的三亚市崖州区政府告上法庭。

2021年3月29日，崖州区政府印发《三亚市崖州区南滨居辖区住宅小区组建物业管理委员会实施方案》，称南滨居委会辖区的大部分住宅小区不能确定“业主”身份，无法成立“业主委员会”，全部组建设立物业管理委员会。物业管理委员会的职责为代替业主委员会开展工作。随后，南滨居委会牵头在袁某英所在的小区，即三亚市崖州区南滨居椰岛阳光一期小区成立了物业管理委员会。该小区居民认为，该实施方案的作出，无法律、行政法规的明文规定；《中华人民共和国民法典》《物业管理条例》《海南经济特区物业管理条例》等有关法律法规对物业管理委员会的成立没有相应规定，更没有物业管理委员会有权行使业主委员会职权的规定；根据《中华人民共和国民法典》，业主大会是唯—的业主自治管理机构，业主委员会是业主大会的执行机构，所以，应该成立业主委员会对小区进行管理。区政府印发的实施方案没有法律依据，法院应予以撤销。

被告崖州区政府认为，该实施方案的印发实施是有充分法律依据的。根据中共中央、国务院中发(2017)13号《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关规定，由于该小区没有合法报建手续，小区物业无法取得合法不动产所有权，房屋购买人亦无法签订合法有效的房屋买卖合同，即现房屋购买人无法通过合法合同方式实现不动产所有权合法取得，导致因其合法业主身份的不确定性而不能成立业主委员会。对于暂不成立业主委员会的住宅小区的物业管理，依法可以成立物业管理委员会代行业主委员会职责。因此，区物业管理主管部门印发组建物业管理委员会指导文件法律依据充分。袁某英主张组建小区物业管理委员会以及小区物业管理委员会代行小区业主委员会职责无法律依据的观点并不成立。崖州区政府对崖州区南滨居（社区）物业管理工作的指导方案并不必然导致袁某英即小区物业使用人权益受损。小区物业使用人与崖州区政府的指导性工作实施方案没有行政法上的利害关系，个别小区物业使用人主张权益受损并不是因为社区依法组建了物业管理组织，而是因为对选聘物业管理企业行为不服导致的。

法院支持区政府的说法，裁定袁某英的起诉不属行政诉讼的受理范围，作出了驳回起诉的判决。以袁某英为代表的小区居民不服，又上诉到海南省高级人民法院。

独角新闻“拍案说法”栏目律师观点：

一、该《实施方案》不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条第二款规定的行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，不是《行

政诉讼法》第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”。

二、《实施方案》不具有普遍约束力，不能反复适用。《实施方案》仅适用于特定小区，并不适用于南滨居辖区内所有小区，也不适用于崖州区辖区内其他小区或其他人员，因此不是崖州区辖区内具有普遍约束力的规范性文件。

三、《实施方案》的内容和制定过程不符合《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，不应被认定为规范性文件。

四、以袁某英为代表的南滨居辖区内椰岛阳光一期小区购房人依法应享有的业主权利因崖州区政府作出实施方案行为受到损害，存在利害关系。袁某英等小区居民是符合《行政诉讼法》第二十五条规定的公民。本案有明确被告、诉讼请求和事实根据，符合提起诉讼条件。